摘要：党的十八大以来的实践证明，我国法治建设之所以能够取得一系列重大成就，根本原因就在于坚持了以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，遵循了习近平法治思想。 ...

其中，关于谋篇布局的重要论述具有战略性、统领性、全局性。

民法典就像是行为规则的一览表，或者说权利和义务的一览表，所以必须具有连贯性、自洽性，能够通过概念计算让各种行为的后果一览无余。法典对具体事实的闭环与开放 问题是，民法典真的就已经完美无缺、没有漏洞和空白吗？回答当然是否定的。

回眸中国民法演变过程 传统中国并没有民事法律体系。它的基本框架是固定的，条文也是有限的，但在反射镜中不断改变规范与事实的组合方式，不断进行结构转换，就可以产生出无限多样的美妙图案。另外，在智能化物联网（AIoT）时代，市场交易的形态也正在发生急剧变化。显而易见，这里的技术规格就是取代法律来规定人们的行为方式，防止侵权牟利现象。由此可见，如何认定数据主体、怎样保护数据权利就成为民法学上的一个崭新课题。

美国学者劳伦斯·莱斯格教授在世纪之交的时候就已经提出代码就是法律的命题。当然，民法规范的统一在某种程度上也意味着国家权力的集中，在这个意义上可以说民法典是具有某种集权性的。我们认为，法学界和法律实务部门应从公共管理和公法理论的研究视角，为完善我国突发公共卫生事件应急预案体系建设提出对策研究成果。

我国疫情防控依据的应急法律规范和应急预案要进一步反思和优化，只有在常态下未雨绸缪，将应急法治作为基本原则，对此加以深入研究、深化认识，制度化地投入做好应急防范准备，方能及时顺利实现从常态向非常态的衔接和转化，积极发挥出应急管理体系的作用。进入 莫于川 的专栏 进入专题： 应急预案 重大风险 。2020年初突发的新冠肺炎疫情造成我国巨大的生命财产损失，累计确诊病例9万多人、死亡病例4700多人，超过2003年的非典疫情，对我国经济社会发展和应急管理法治提出了极大挑战。其二，研究应急预案的编制制度，包括应急预案的编制依据、编制方针、编制主体、编制程序、编成文本和发布方式等。

实际上，该响应机制早在2006年发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中就有规定，适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。一些地方应急物资缺乏，医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，等等。

其三，研究应急预案的基本内容，包括应急预案的基本构造，应急预案中的应急体制、机制和保障等。经过十多年的建设，我国应急管理体系的立法和预案总体来说比较完整，已逐步建立健全应对突发事件的法律规范体系。面对大考，很多地方的党委和政府在党中央统一领导下，带领人民群众和各类组织齐心协力积极开展防控工作，一步步取得初步成效，为夺取举国抗击新冠疫情斗争最终胜利做出了应有贡献。例如，我国在非典疫情之后重金打造的传染病疫情网络直报系统在疫情早期人为失灵。

新冠肺炎疫情的发生和蔓延再次表明，人类是休戚与共的命运共同体，一个国家和地区难以独善其身，须要各国联手抗击疫情。《国家突发公共卫生事件应急预案》根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，将突发公共卫生事件划分为四级：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）。前述专题研究的最终成果《应急预案法治论》已由法律出版社出版。为此，我们组织一批中青年学者系统深入地专题研究应急预案法治化的理论和实践问题。

但是，此次新冠肺炎疫情防范应对过程中的一些争议事件，反映出我国一案三制（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）的应急管理体系仍不够健全，特别是运行不够顺畅甚至被束之高阁、视而不见、弃而不用。作者简介：莫于川，中国人民大学法学院教授。

从应对突发公共卫生事件的角度而言，此书对于改革完善重大疫情防控救治体系、加强公共卫生法治保障具有积极意义。云南省大理市卫生健康局以加强防疫工作为由将从云南发往重庆的防疫物资擅自紧急征用引发争议。

但相比之下，一些国家却无端指责、推卸责任、错误应对，使得新冠肺炎疫情在传统思维和迟缓行动中迅速蔓延，迄今全球确诊病例总数累计超过4555万人，死亡病例累计超过118万人，这一数字还在迅猛上升，第二拨疫情正在到来将产生叠加效应。4.通过分析、解决问题的对策研究，特别是结合新冠肺炎疫情防控工作中涉及的应急预案、体制、机制和法制发展的实际情况，运用法学、管理学、社会学、政治学、思想政治教育等理论指导，从观念、规范、队伍、制度、运行、方法、环境等角度，提出创新完善中国特色应急预案体系和法治体系的路径建议，由此积极推动国家治理体系和治理能力现代化。任肖容，中国人民大学法学院博士研究生。应急预案是我国一案三制应急保障体系中的重要组成部分，因此，将应急预案纳入法治轨道并积极运用它进行科学、有效的应急管理，则是我国应急保障制度化发展的必由之路。因此，在新冠肺炎疫情防控过程中要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控顺利开展，维护社会大局稳定。文章来源：《法治日报》2020年11月4日第5版。

同时，随着疫情蔓延肆虐，各国成为休戚与共的命运共同体，因此，应急预案理论与制度规范研究成果也具有了世界意义。除了《国家突发公共卫生事件应急预案》外，我国许多地方还制定了地方性应急预案，例如《广东省突发公共卫生事件应急预案》《重庆市突发公共卫生事件专项应急预案》等。

但在初期，也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些明显违法不当的应急行政决策和执法措施每每推出就引发社会争议造成工作被动，教训不可谓不沉重、不深刻，而其中一个重要教训就是某些行政公务人员的危机管理能力特别是依法防控能力不足。对于应急物资保障，习近平总书记在2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话时特别强调：要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。

我们的研究进路是：从法治视野中的应急管理、应急法制与应急预案的相互关系入手，研究论述了四个专题：其一，研究应急预案的基础理论，包括应急预案的法律性质、法律效力、作用原理、逻辑基础、基本功能和体系类型等。而依法防控疫情的要义之一是必须高度重视、认真建设和妥善运行突发公共卫生事件应急预案体系。

个别省市针对此次新冠肺炎疫情还迅速制定了具体的应急预案，例如《安徽省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急预案》《天津市应对新型冠状病毒感染的肺炎应急预案》等。2018年机构改革后，应急管理部的组建，标志着我国应急管理进入一个新阶段，现在正加快磨合调适。此后我们还经历了汶川、玉树大地震等系列自然灾害，因而持续推进了应急管理体系和应急法制建设。这包括：1.通过危机防控实务开展实证研究，分析危机防控实践中突出的应急管理和法律问题，对中央和地方的公共卫生防控立法建制特别是应急预案制定和运行情况进行多维度评估，通过典型案例、大数据分析和区块链技术，对应急预案相关管理和法律问题及对策方案进行分析研究

经过十多年的建设，我国应急管理体系的立法和预案总体来说比较完整，已逐步建立健全应对突发事件的法律规范体系。从《突发事件应对法》到《传染病防治法》《食品安全法》，再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制已逐步推出、尚需完善。

沿此思路加强和完善应急预案法治体系，有助于提升应对突发公共安全事件的政府治理和社会治理的法治化水平。但在初期，也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些明显违法不当的应急行政决策和执法措施每每推出就引发社会争议造成工作被动，教训不可谓不沉重、不深刻，而其中一个重要教训就是某些行政公务人员的危机管理能力特别是依法防控能力不足。

应当此次疫情为鉴，在法治培训中强化应急法治教育，提升应急法治共识。可见，应急预案在突发公共事件应对和恢复重建中发挥着特别重要的功用。

为了长久安宁，必须增强忧患意识，加强应急管理建设，推动我国的应急管理水平向更高质量、更有效率、更具操作性的方向迈进。2020年初突发的新冠肺炎疫情造成我国巨大的生命财产损失，累计确诊病例9万多人、死亡病例4700多人，超过2003年的非典疫情，对我国经济社会发展和应急管理法治提出了极大挑战。个别省市针对此次新冠肺炎疫情还迅速制定了具体的应急预案，例如《安徽省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急预案》《天津市应对新型冠状病毒感染的肺炎应急预案》等。这也是总结抗击新冠疫情斗争经验获得的深刻认识。

2003年的非典推促我国开启了突发公共卫生事件应急法治建设工程，因此那一年被称为我国应急法制建设元年。从应对突发公共卫生事件的角度而言，此书对于改革完善重大疫情防控救治体系、加强公共卫生法治保障具有积极意义。

应急预案是我国一案三制应急保障体系中的重要组成部分，因此，将应急预案纳入法治轨道并积极运用它进行科学、有效的应急管理，则是我国应急保障制度化发展的必由之路。因此，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上讲话时强调指出：这次应对疫情中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板，要总结经验、吸取教训。

实际上，该响应机制早在2006年发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中就有规定，适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，对执政党和人民政府、对全国人民来说，这是一次危机，也是一次大考，更是一次通过全面深刻反思改进今后可能获得更稳健持续发展的机会。